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海上光伏項目較海上風電項目起步晚，目前國家層面尚未有專門針對海上光伏項目用海管理及建設的專門政策性文件，部分沿海省份如山東省、浙江省已出臺的用海管理政策，對海上光伏項目建設的用海范圍、建設要求及立體分層設權下的用海審批等要點進行規定，為其他沿海省份制定相關政策提供了借鑒。此外，由于漂浮式海上光伏項目的建設難度大、造價高，漂浮式電站建設還處于從0到1的過程，部分省份出臺的政策也僅針對樁基式海上光伏項目。
2022年4月，山東省發布的《山東省人民政府關于印發2022年“穩中求進”高質量發展政策清單(第二批)的通知》，為漂浮式海上光伏項目提供了財政補貼、減免海域使用金、免于配建或租賃儲能設施等保障性措施。2022年10月，山東半島南3號海上風電場深遠海漂浮式光伏500千瓦實證項目成功發電，成為全國首個投用的深遠海風光同場漂浮式光伏實證項目，這也無疑將為我國其他漂浮式海上光伏項目的發展提供數據實證支持。
本篇文章將主要針對海上光伏項目現行用海管理政策進行分析，我們也將對國家及各省份海上光伏項目的政策進行持續關注。
一、海上光伏項目選址
根據法規規定海上光伏項目建設的選址，需要把握如下基本原則：一是應符合國土空間規劃確定的分區及用途管制要求;二是嚴禁在生態保護紅線區、重要海洋生態系統分布區及法律法規、規劃明確禁止的海域內建設，規避海洋生態環境保護的 “雷區”。2022年8月，自然資源部《關于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發〔2022〕129號)亦強調，建設項目用海應符合國土空間規劃及管控要求。
海上光伏建設工程需要占用較大面積海域，近海開發面臨限制較多，近岸單獨選址的空間不大。2022年12月，浙江省自然資源廳發布的《關于規范光伏項目用海管理的意見(試行)》(浙自然資規〔2022〕18號)規定，在未開發利用海域建設光伏應遠離岸線布置，而鼓勵“海上光伏+”綜合利用與融合發展。如遼寧省在已確權養殖用海界址范圍內規劃“漁光互補”海洋功能區，山東省結合海上風電規劃建設創新打造“風光同場”一體化開發。
為解決綜合開發利用海域的不同空間兼容用海問題，最大限度發揮海域資源效益，有政策文件對綜合開發海上光伏項目的選址給出了指引。如2022年9月，山東省海洋局發布的《關于推進海上光伏發電項目海域立體使用的通知》(魯海函〔2022〕155號)規定，鼓勵樁基固定式海上光伏發電項目與圍海養殖、鹽田、電廠溫排水區、風電場等實施立體綜合開發利用。浙自然資規〔2022〕18號文件規定，優先在國土空間規劃中允許或兼容光伏用海的功能區選址，不得損害所在規劃分區的基本功能;支持在已開發利用的養殖用海等適宜區域開展立體分層設權，推廣生態友好型“漁光互補”等立體開發模式。
二、光伏項目用海控制指標
相關規范和標準規定，陸上光伏10MW光伏方陣用地指標上限100公頃，海上風電單個風場外緣邊線包絡海域面積每10MW控制在16平方公里左右。為貫徹集約節約利用海域和海岸資源原則，有地方先于國家形成了海上光伏項目用海控制指標。根據浙自然資規〔2022〕18號文件，針對開放海域的樁基式光伏項目提出了3項控制性指標(光伏陣列離岸距離、光伏陣列投影面積比、光伏工程樁基面積比)和2項推薦性指標(光伏板下緣距離灘涂面的高度、光伏樁基間距)。
目前，具體海上光伏項目的海域使用論證報告(表)評審時通常會重點關注是否對工程布局、用海界址界定、用海面積界定等合理性進行了充分論證分析。如浙自然資規〔2022〕18號文件要求論證應明確項目用海各項控制性指標值并說明控制指標的具體計算過程。推動海上光伏項目發展亦需要各沿海省份在數據實證與實踐基礎上制定產業內部統一標準。
三、海域使用權的取得
根據《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱“《海域使用管理法》”)第三條第二款，單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。因此，開展建設海上光伏項目首先應取得海域使用權。
(一)海域使用權取得方式
海域使用權取得方式主要有三種。第一種是通過申請審批取得。第二種是通過投標、競拍等方式取得。廣東省自然資源廳印發的《廣東省項目用海政策實施工作指引》(粵自然資函〔2020〕88號)第十四條規定：同一海域有兩個或者兩個以上用海意向人的，應當采用招標、拍賣方式出讓海域使用權。第三種是通過轉讓、租賃等方式間接取得。該種取得方式，類似于土地二級市場的交易。
(二)海域使用權的申請受理和審批
申請批復取得海域，海域使用申請實行“屬地受理，逐級上報”的原則，依據用海方式和用海面積確定審批權限。縣級以上人民政府自然資源主管部門是海域使用申請的受理機關，在受理后應將海域使用申請逐級上報到有審批權的人民政府所屬的自然資源主管部門審核，并報有審批權的人民政府批準。
圖一 海域使用權申請審批流程圖
在未設定海域使用權的海域，海上光伏+項目進行立體綜合開發利用如何用海審批：廣東省自然資源廳《關于推進海域使用權立體分層設權的通知(征求意見稿)》(以下簡稱“廣東自然資源廳通知”)規定，海上光伏+項目可以進行整體論證、分別辦理用海報批手續，其中項目用海審批層級不同的，按審批層級先高后低的順序辦理用海報批手續;項目用海申請單位不同的，按照協商明確的用海空間范圍，分別辦理用海報批手續。山東省魯海函〔2022〕155號文件則規定，應當進行整體論證，按照就高不就低的原則報同一級人民政府審批。
(三)海域使用權最高期限
根據《海域使用管理法》第二十五條規定，建設工程用海海域使用權的最高期限50年。集約節約利用原則下，海上光伏項目的海域使用最長期限一般為25年左右，到期后如不續期，應按照規定及時清理光伏方陣、水下電纜等用海設施，恢復海域原狀。海域使用權期限屆滿，海域使用權人如需繼續使用海域的，應當至遲于期限屆滿前2個月向原批準用海的人民政府申請續期。如期滿未申請續期或者申請續期未獲批準的，海域使用權終止。
(四)光伏項目用海方式
海上光伏項目用海類型在新舊海域使用分類中分別為可再生能源用海、電力工業用海，用海方式因海上光伏項目建設內容不同主要可涉及“透水構筑物用海”、“海底電纜管道用海”、“專用航道、錨地用海”或“其他開放式用海”。《浙江省海域使用權立體分層設權宗海界定技術規范(試行)》規定，海上光伏項目的用海主體工程是光伏列陣及附屬設施，平面界址以光伏項目總用海范圍為界，包含光伏陣列、逆變箱、檢修通道、升壓站及消浪設施等。樁機式海上光伏列陣及附屬設施的垂直投影外緣線外擴10米范圍，整體界定為透水構筑物用海;漂浮式水上平臺和錨固裝置外緣線外擴10米范圍，整體界定為透水構筑物用海。
(五) 海域使用權的有償使用
海上光伏項目批復用海的，依據當地海域使用金征收標準按使用年限逐年計征海域使用金;遇海域使用金征收標準調高的，按調整后的海域使用金征收標準執行。以招標拍賣掛牌方式取得海域使用權的項目用海，海域使用金出讓起始價以宗海價格評估結果為基礎，不低于海域使用金標準和補償費、海域測量費、海域使用論證費、海域評估費和招拍掛工作經費等前期工作費用總和，征收金額按照出讓的成交價款確定。對于海上光伏+項目實施立體分層設權的，遼寧、山東、浙江、廣東省均已明確規定，光伏工程與其他開發利用活動應當分別計征海域使用金。
四、海域使用權的立體分層設權
(一)立體開發到立體設權
海域使用存在多層次、立體化的使用方式(如漁業養殖可使用海床，光伏發電可使用海平面上一定的高度)，但現行包括《海域使用管理法》在內的相關法規并未明確海域使用可以進行“立體確權”，因此實踐中部分地區行政主管部門拒絕對于存在在先海域使用權的海域再行確認海域使用權。
原國家海洋局《關于進一步規范海上風電用海管理的意見》(國海規范〔2016〕6號)鼓勵海上風電項目與其他開發利用活動使用海域實施分層立體開發;首先為海底電纜穿越其他開發利用活動海域探索分層確權管理，為與其他用海利益相關者協調開辟路徑。此后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年4月發布《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出“探索海域使用權立體分層設權”。
海域使用權立體分層設權意味著同一片海域的上下層空間分別可設立不同的使用權權屬及用海行為，上下層空間的海域使用均應依法申請海域使用權，對于利用已確權海域空間建設海上光伏項目具有重要實踐意義。得益于地方政策先行，客戶利用核電溫排水海域成功開發建設200MW灘涂光伏項目，并取得海域分層確權的不動產權證書。
(二)利益相關者協調
筆者關注到某淺海灘涂漁光互補項目曾就光伏部分的宗海進行出讓，公告出讓一月余再次公告稱因政策處理未到位終止掛牌出讓程序。可見，有效協調利益相關者對辦理立體確權海域使用手續的重要性。浙自然資規〔2022〕18號文件規定，涉及立體分層設權的，應充分論證權屬關系、利益補償和矛盾化解機制等事項，明確利益相關者協調結果。按照廣東自然資源廳通知，開展分層設權海域使用論證時重點論證與各利益相關者的矛盾是否具備協調途徑和機制，分別提出具體的協調方案，明確協調內容、協調方法和協調責任等，并分析引發重大利益沖突的可能性;明確不同類型用海活動的海域使用權人之間的用海權利、權屬關系、作業安排、利益補償，明確責任義務和潛在矛盾化解機制，提出項目用海到期后的退出方案等管理對策。
(三)立體確權不動產登記
根據廣東自然資源廳通知，對已設立海域使用權的海域進行立體分層設權的，新申請用海單位應與原海域使用權人協商一致，并在項目用海審批前完成原海域使用權用海空間范圍的變更登記;由原海域使用權人持海域使用權不動產權證、立體分層設權協調協議(或出讓合同補充協議)等材料，向原批準用海的人民政府自然資源主管部門申請變更用海，用海變更經依法批準后，再到不動產登記機構辦理海域使用權變更登記。
根據浙江省自然資源廳發布的《關于推進海域使用權立體分層設權的通知》(浙自然資規〔2022〕3號)，在原海域使用權人辦理變更登記基礎上，新海域使用人辦理海域使用權首次登記。立體分層設權用海批準文件中需明確宗海水面、水體、海床、底土等空間分層信息;辦理不動產登記時，應在不動產權證和登記冊中注明光伏用海實際使用的水面、水體、海床或底土等空間分層和高程信息，并附宗海界址圖和海域立體分層設權示意圖。
圖二海域使用權立體分層設權宗海立面示意圖
(來源：《浙江省海域使用權立體分層設權宗海界定技術規范(試行)》)
通過分析上述政策要求，海域使用權立體分層設權核心要點如下：
一是用海項目需排他性使用海域的特定層空間(水面、水體、海床或底土)，且不妨礙其他層空間繼續使用的，原則上僅對其使用的相應層空間設置海域使用權;
二是對于已設定海域使用權的海域，申請人應征得原海域使用權人的同意、簽訂協調協議后辦理用海手續;
三是項目用海采用三維登記模式，立體分層設權用海批準文件、不動產權登記應載明宗海空間分層信息，以明晰不同海域空間范圍使用權權屬、使用面積等。
五、海上光伏項目的補貼及優惠政策
除山東省已針對海上光伏項目出臺補貼及優惠政策之外，我國其他省份尚未出臺相關政策。《山東省人民政府關于印發2022年“穩中求進”高質量發展政策清單(第二批)的通知》中針對海上光伏項目的補貼及優惠政策梳理如下：
1. 享受財政補貼：對2022-2025年建成并網的“十四五”漂浮式海上光伏項目，分別按照每千瓦1000元、800元、600元、400元的標準給予財政補貼，補貼規模分別不超過10萬千瓦、20萬千瓦、30萬千瓦、40萬千瓦。
2. 免于儲能建設：對2025年年底前建成的漂浮式海上光伏項目，免于配建或租賃儲能設施，優先參與分布式發電市場化交易。
3. 允許自建送出工程并要求電網回購：對電網企業建設有困難或規劃建設時序不匹配的配套送出工程，允許發電企業投資建設，由電網企業依法依規回購。(注：上述第1項至第3項僅適用于漂浮式海上光伏項目)
4. 海域使用金可減免：支持海上光伏等重點項目用海。對符合條件的省重點建設項目，按規定程序予以減繳不超過地方分成部分20%的海域使用金。
5. 建設資金支持：充分發揮新舊動能轉換基金作用，吸引更多社會資本，支持各市將符合專項債券發行使用條件的海上光伏項目納入項目庫。
六、小結
針對海上光伏項目，我國部分沿海省份尚未出臺針對性的用海管理配套政策，或者部分沿海省份已出臺的政策仍停留在征求意見稿、試行階段或為原則性規定。為了更好地保護海洋生態環境，規范海域使用管理及避免立體分層設權下的權屬糾紛，我們認為沿海省份仍需明確指導規范，將推進空間規劃建設、優化用海報批程序、合理界定實施立體分層設權管理的用海類型等事項結合實踐經驗、問題進一步落實細化。
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